试论基层检察机关如何提高执法公信力

 

绪    论 

执法公信力是指社会公众对执法机关和执法活动的认可和信任程度，公信力越高，社会公众就越是信任和尊重执法机关和执法活动。执法公信力是法治社会的基石，检察机关是国家的法律监督机关，其执法公信力对检察机关的职能作用发挥和社会地位影响深远。所以检察机关要处理好法、情、理之间的关系，以人为本，不断加强自身建设，始终坚持公正执法，从而树立权威提高执法公信力。基层检察院是全部检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。在全面实施依法治国方略、加快建设社会主义法治国家的历史征程中，基层检察院的作用日益凸显，加强基层检察院建设的要求更加紧迫，提升检察机关执法公信力也就显得尤为重要。

一、概述

公信，包括“公”和“信”两个方面内容，“公”是社会公众，是一个泛化的群体范围；“信”则是信任、信用之义。因此, 司法公信力本身是一个蕴涵着双重维度的概念^[1] ,公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。执法公信力，从权力行使角度看，是执法机关通过执法活动在社会生活中建立起的一种公共信用，是执法机关据以赢得社会公众信任、信赖的资格和能力。^[2]从社会公众角度看，是政法机关的执法活动在社会公众心中所建立的一种信服状态，是公众对执法机关、执法工作及执法人员的一种主观评价和心理反映，它体现了人们对法的信仰和遵从。检察机关执法公信力，就是指社会公众普遍地对检察权运作具有的信服力和认同感，并遵从检察权运作的一种状态和秩序。它表明社会公众对检察机关执法的信任和尊重程度，也反映检察权在社会生活中的权威和影响力。现今，“错案、冤案时见报端，媒体的披露、上访的增加、以及人民群众对司法系统的不满，都令司法的公信力到了危险的边缘”^[3]。

 

二、执法公信力的现状

（一）基层检察院执法公信力自身信用缺失表象

1、从执法思想看，执法公信力意识比较薄弱。正确的检察执法理念是对检

察执法实践经验的总结和创新，它能引导我们把握检察工作的客观规律，驾驭检察工作的发展，提升检察机关执法公信力。^[4]在司法实践中，部分基层检察院、检察干警对执法公信力问题重视程度不够，认识不足，对如何提升执法公信力缺乏科学判断和准确把握。

2、从领导成员看，执法公信力共识尚待形成。检察机关执法公信力水平，首先要看检察领导干部的公信力水平，由于各领导成员分工的不同，在认识上存在很大差异，有的没有把执法公信力建设摆上议事日程，业务工作、队伍建设触及执法公信力建设不多。

3、从管理机制看，维系执法公信力的制度不健全。党的十六大以来，检察体制和工作机制改革取得积极进展，但一些体制性、机制性、保障性障碍还没有从根本上消除。基层检察机关组织体系、职权配置、机构设置不够合理；法律监督工作机制不完善、监督范围、程序和措施需要进一步明确和规范；队伍管理机制、检务保障机制等有待进一步完善^[5]。

4、从社会形象看，人民群众对执法公信力的满意度不高。总体上来说，人民群众对基层检察工作和检察队伍是充分肯定的，但极少数检察人员执法不严、不公、不廉等问题严重损害了检察机关执法形象。一些检察人员受利益驱动办案、违法违规办案，侵犯诉讼参与人诉讼权利，滥用检察权侵害群众利益，甚至以权谋私、贪赃枉法的问题仍时有发生。

（二）基层检察院执法公信力公众信任下降

1、涉法涉检上访案件保持高位。群众信访本身不仅体现了人民群众对党和

政府的信任，同时体现了他们通过反映诉求来依法维护自己合法权益的期盼。^[6]近几年，涉检涉诉上访数量急增，案结事未了的在上访，案结事已了的也上访，有的案件刚进入检察环节就开始上访。一般都是多人访、集体访，有的还越级访，缠访闹访。

2、群众举报热情下降，举报线索减少。近年来，检察机关受理的举报线索呈逐年下降趋势，且下降幅度较大。在受理的职务犯罪线索中，相当一部分是署名举报。由于受各种因素影响，很多线索甚至一些实名举报的线索长期积压，致使答复举报人工作难以落实，影响了群众的举报热情。

3、办案外部干扰多，袭检事件时有发生。检察机关在办案过程中遇到说情风的干扰，在当前是一种较为普遍的现象。近年来，袭击检察官事件各地都有报道，是近年来出现的新情况。有的公诉人员开庭后受到被害人甚至被告人亲属的围堵谩骂，更有甚者，诉讼参与人对办案检察官施予报复，干警人身安全受到威胁。

三、执法公信力现状分析

（一）社会环境影响

1、长期人治传统和官本位思想造成公众“信访信官不信法”。我国受封建社会思想影响长久，有着悠久的人治传统，官本位思想严重，多数公众对法律和检察机关的认知十分有限，对法律在现代社会的重要作用认识不够，难以形成对司法过程与结果的客观理性评价。^[7]同时，由于官本位、权大于法等封建残余思想的根深蒂固，许多人在选择权利救济途径时，往往寄希望于高官和要员，而不愿通过正常的司法途径来解决。实践中个别通过上访使问题得到解决的案例，更加深了人们对司法的不信任感，促使更多的人走向上访之路，凸显了现阶段执法公信力不高的现实和后果。长此以往，如果公众遇到问题和纷争，不是通过法律渠道解决，而是通过私了、上访或其他过激行为解决，不仅行为本身与法制的要求相悖，而且还可能因此造成对法律秩序的新破坏^[8]。

2.社会上存在的仇官、仇富心态转嫁到具体诉讼活动中，不相信司法机关能够公正行事。社会经济快速发展的黄金阶段，同时也是社会矛盾凸现的叠加时期，仇官、仇富、不相信司法机关能够公正行事，是近年愈演愈烈的一种社会情绪^[9]。在这种全社会性的信任危机面前，检察执法公信力同样遇到了严重挑战。现实生活中的一些司法不公、贪赃枉法现象，使得部分群众对司法的不信任泛化为一种普遍的社会心理，进而从根本上动摇法律公正在公众心中原本就脆弱的地位。

3、当前的司法体制制约了公信力的提高。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于检察机关经费预算基本取决于当地的财政状况，这便使检察机关对地方政府存在依附关系，造成检察权地方化趋势明显，甚至出现行政以权压法、干扰司法的现象，

这在一定程度上影响检察权的独立行使^[10]。

（二）自身工作影响

1、查办职务犯罪力度与公众评价反差较大。当前反腐倡廉引人关注，这至少说明两个问题：一是当前反腐倡廉形势依然严峻，腐败在一些领域仍然易发多发，人民群众深恶痛绝；二是人民群众期盼反腐败职能部门切实履行职责，加大力度严惩腐败分子。在司法实践中，不可否认一大批职务犯罪案件被检察机关查处，但仍与公众评价相差甚远。

2、履行立案、侦查、审判、刑罚执行监督职能缺位、不到位。据统计，检察机关立案监督数占公安机关破案数的比例很低，且立案监督案件侦结率低，移送起诉比例不高。行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件更少，检察监督更难到位。

3、办案和诉讼公开度、透明度不高。司法活动中不积极向社会公众和诉讼参与人公开相关的工作制度和办案规定、流程等，缺乏完善的诉讼参与人权利义务告知制度，给社会公众特别是案件当事人，没有开启一个了解基层检察院处理案件的窗口，使他们在思想、认识、感情上对基层检察院检察活动难以认可和支持^[11]。

4、释法说理不够。法律文书作为检察机关执法办案的“终端产品”，其本身就是执法公信力的重要载体和体现^[12]。在司法实践中，许多法律文书不能以理服人，没有讲清案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，即便相关案件的处理结果是正确的，也很难得到当事人及被监督机关的认同。

5、不文明办案现象依然存在。近年来，通过开展社会主义法治理念教育、“规范执法行为、促进执法公正”专项整改以及“大学习大讨论”等活动，检察干警的执法作风有了明显提高。但是个别干警执法不严格、不规范、不文明的现象依然存在。接待当事人举止不文明，态度不热情，执法行为简单粗暴野蛮，甚至激化矛盾。

四、如何改善执法公信力

（一）树立与时俱进的理念

党的十七大报告提出“建设公正高效权威的社会主义司法制度”，基层检察机关要实现这样的目标，必须十分注重执法公信力建设路径选择。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，把思想认识从那些违背科学发展观要求的观念束缚中解放出来，实现发展理念、执法理念的深刻转变，牢固树立推动科学发展、促进社会和谐的大局观，以人为本、执法为民的执法观，办案力度、质量、效率、效果、规范相统一的政绩观，为提高执法公信力奠定思想基础^[13]。

（二）建立公开公正的机制

加强与社会公众的沟通，增加检察工作的透明度，是缓解矛盾、消除误解、提升基层检察院执法公信力的重要途径。因此，基层检察院在“练好内功”的同时，应当及时了解、回应和满足社会需求，大力推行以“公开、公正、公信”

为内涵的“阳光检察”^[14]。要深化检务公开，强化检察活动中的司法民主，推进人民监督员制度的法制化进程，正确接受和应对新闻媒体监督，畅通与社会公众沟通的渠道。在公开的同时，要树立“立体公正观”，实现实体公正与程序公正、形式公正与实质公正、司法公正与社会公正、个案公正与普遍公正相统一。以公开促公正，以公正赢公信。

（三）提升专业敬业的素质

基层检察院执法公信力建设首先应当从提高队伍素质入手，围绕提高法律监督能力，大力加强队伍专业化建设。当务之急是要建立健全以法律职业思维养成与实践经验升华为主的检察人员职业再教育培训体系，培训机制向基层倾斜，通过经常性的正规化分类培训，不断提高干警对事实证据的判断能力和法律政策的把握能力以对矛盾纠纷的调处能力，逐步实现由知识型向能力型、由普及型向专业化、由经验型向素质型的转变。

（四）树立廉洁干净的形象

基层检察人员是基层检察院执法公信力的主要载体，执法公信力的提高在很大程度上决定于承担履行检察职能的检察人员社会形象^[15]。基层检察院要围绕塑造良好社会形象，切实加强检察职业道德建设。加强对基层检察人员日常行为和生活小节的监督。基层检察院的职业道德建设和党风廉政建设必须从对检察人员日常行为及生活小节的管理入手，积极探索对其业外生活圈、社交圈的制度化、规范化监督，确保现有的各项禁令落到实处。

（五）加强内外监督

一方面，牢固树立正人先正己的观念，把加强检察机关内部监督放在与法律监督同等重要的位置。充分发挥检务督察、巡视监督的作用，努力做到权力行使到哪里，监督就延伸到哪里。建立一套对检察官行之有效的监督体系，重点加强对基层院领导班子和领导干部的监督。另一方面，要牢固树立监督者更要接受监督的权力观，强化外部监督，虚心接受和畅通人大、政协、人民监督员、舆论媒体以及社会各界的监督制约的渠道，切实防止检察权滥用，以过硬的自身素质树立法律监督权威。

（六）积极增进与公众互动

不断增强检察工作与社会公众的良性互动。要全面落实和深化检务公开, 不断拓展检务公开的范围和内容, 创新公开方式和手段, 并将检务公开与办案管理制度、办案质量考评体系、内外监督制约机制等有机结合起来, 保障当事人和社会公众的知情权、参与权和监督权。而人民监督员制度的实行，开创了社会公众直接参与和介入检察机关执法活动的先河, 从理论和实践上为检察机关执法社会化开辟了道路^[16] 。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

[1]关玫：《司法公信力初论》，载《法制与社会发展》2005年第4 期。

[2]罗继渊：《基层检察院执法公信力建设探微》，载《检察实务》2009年第14期。

[3]李成仁：《司法公信力为何不足》，载《中国青年报》，2005年12月5日。

[4]杨武力：《论检察机关执法公信力的提升途径》载《 湖北师范学院学报》（哲学社会科学版） 2010年第1期。

[5]徐捐中：《论构建和谐社会稳定视野下提升基层检察院执法公信力》，广西检察网（http://www.jnqjc.gov.cn）2011年2月11日

[6]张雪彦：《对如何减少涉检上访案件的思考》载《 河北法制报》2007年12月。

[7]罗继渊：《基层检察院执法公信力建设探微》，载《检察实务》2009年第14期。

[8]王潇：《走向司法公正的制度选择》，中国法制出版社，2005年5月第1版，第35页。

[9]徐捐中：《论构建和谐社会稳定视野下提升基层检察院执法公信力》，广西检察网（http://www.jnqjc.gov.cn）2011年2月11日

[10]梁全：《检察机关执法公信力问题之我见》，载《商法论丛》2009年第5期

[11]佚名：《宝塔区检察院人民满意度滞后原因及提升途径的思考》，拍案网（http://www.124aj.cn），2011年7月29日。

[12]任全辉：《紧扣三项重点工作全面提升检察机关执法公信力》，法律图书馆（http://www.law-lib.com）2010年10月16日。 [13] 罗继渊：《基层检察院执法公信力建设探微》，载《检察实务》2009年第14期。

[14]郭鲁生：《关于检察机关执法公信力问题的若干思考》，载《中国司法》2010年第3期。

[15] 陈新建：《坚持公正廉洁执法努力提高执法公信力》， 诏安县人民检察院（http://www.fjzhaoan.jcy.gov.cn）2011年11月21日

[16]刘继国：《和谐视野下的检察公信力》，载《人民检察》 2007年第13期。